Banyak negara berkembang di dunia menjadikan penguatan pemerintah daerah, baik lokal maupun regional (wilayah/provinsi) sebagai agenda kebijakan pembangunan mereka. Salah satu penguatan yang dilakukan adalah penguatan dari sisi kekuatan pemajakan, yakni bagaimana merencanakan dan mengumpulkan pajak. Dalam dunia akademik, telah banyak dipelajari berbagai macam pajak daerah. Namun tidak ada kesepakatan umum yang menyatakan pajak daerah mana yang efektif, mana yang tidak.
Secara prinsip, tujuan utama dari penerapan desentralisasi adalah meningkatkan efisiensi yang kemudian diikuti dengan peningkatan kesejahteraan dengan jalan mendekatkan pemerintahan kepada masyarakat. Preferensi masyarakat terhadap layanan pemerintah itu bervariasi, misalnya didasarkan pada agama, bahasa, etnis, iklim, basis ekonomi, atau sekadar kecenderungannya terhadap kepemimpinan lokal tertentu. Jika diasumsikan masyarakat dengan preferensi tertentu itu berkumpul dalam satu wilayah yang sama, maka akan lebih efektif apabila tata kelola pemerintahan daerah didesain atas dasar preferensi tersebut. Pemerintah daerah dapat menyesuaikan struktur anggaran dan program-programnya sesuai dengan kebutuhan masyarakat setempat. Dengan pendekatan seperti ini, desain tata kelola pemerintah daerah akan berbeda antara satu daerah dengan daerah lainnya. Dengan desain yang adaptif dan dekat dengan masyarakat, efisiensi lebih mudah tercapai. Pada akhirnya kesejahteraan lebih mudah terjadi. Sebaliknya, jika kebijakan selalu ditetapkan terpusat, maka yang akan muncul adalah kebijakan yang seragam, tidak menyesuaikan konteks setiap daerah. Dengan pendekatan terpusat seperti ini, efisiensi di daerah menjadi lebih sulit tercapai, karena keberadaan pemerintah terasa “jauh” dari masyarakat. Semakin heterogen sebuah negara, semakin besar ongkos untuk membayar penyeragaman demi mendapatkan kesejahteraan.
Desentralisasi fiskal, apabila berhasil dalam implementasinya, tidak hanya akan berdampak langsung terhadap meningkatnya kesejahteraan, namun juga akan meringankan beberapa problem kunci yang umumnya dihadapi oleh negara-negara berkembang. Desentralisasi fiskal yang berhasil akan meringankan masalah pembangunan ekonomi, mobilisasi penerimaan, inovasi dalam layanan publik, dan partisipasi masyarakat akar rumput dalam tata kelola pemerintahan. Untuk memperoleh manfaat ini, pemerintah daerah harus memiliki kekuatan kontrol terhadap pegawainya sendiri, dan kepala daerah harus memiliki kontrol atas pemerintahannya sendiri. Lebih lanjut, harus juga tersedia informasi yang akurat dan cukup tersedia bagi masyarakat untuk mengevaluasi keputusan fiskal yang diambil oleh pemerintah daerah. Sayangnya, banyak pemerintah daerah di negara-negara berkembang tidak memenuhi salah satu atau kesemua syarat tersebut.
Satu alasan mengapa desentralisasi fiskal akan meningkatkan mobilisasi penerimaan dengan mengikutsertakan keterlibatan pemerintah daerah lebih langsung ke dalam pemajakan, adalah Produk Domestik Bruto yang lebih besar dapat lebih mudah tercapai. Umumnya, pajak yang dipungut oleh pemerintah pusat berupa pajak penghasilan, pajak pertambahan nilai, cukai, dan bea masuk/keluar. Di negara berkembang, umumnya ambang batas awal dari kombinasi pajak-pajak itu cukup tinggi. Akibatnya, banyak perusahaan kecil, mayoritas individu, atau pemilik properti yang menetap, tidak masuk ke dalam basis pajak. Hipotesis dari mobilisasi penerimaan adalah, bahwa pemerintah daerah, apabila sistem perimbangan fiskal didesain dengan baik, memiliki potensi insentif yang tinggi untuk mencapai basis pajak yang tidak dapat dijangkau oleh pemerintah pusat.
Jika hipotesis tersebut benar, maka peningkatan pajak daerah tidak akan mengurangi penerimaan pajak pusat. Peningkatan penerimaan pajak daerah akan mengurangi besarnya dana perimbangan yang harus diberikan oleh pemerintah pusat. Pemerintah daerah harus mampu memperluas basis pajak daerahnya secara variatif, sehingga tidak saling memotong dengan basis pajak pemerintah pusat. Pemerintah daerah harus memiliki keunggulan komparatif dalam hal pemajakan di daerahnya.
Teori konvensional mengenai desentralisasi fiskal memberikan batasan yang sempit pada pajak daerah. Teori lama itu menyatakan bahwa pajak daerah haruslah pajak yang mudah diadministrasikan oleh pemerintah daerah, dan umumnya hanya dapat dipungut secara setempat. Kemungkinan harmonisasi atau kompetisi antar pemerintah daerah atau antara pemerintah daerah dengan pemerintah pusat, karenanya, tidak muncul. Dengan kriteria seperti ini, pajak daerah paling umum adalah pajak bumi dan bangunan atau mungkin pajak kendaraan, karena sifatnya yang mudah diadministrasi dan dipungut secara setempat. Karena pemerintah pusat memiliki kecenderungan untuk enggan berbagi akses atas pajak penjualan dan penghasilan dengan pemerintah daerah, tidak mengejutkan jika pajak daerah berupa pajak bumi dan bangunan menjadi kebijakan konvensional sekaligus praktik paling umum yang diterapkan di negara-negara berkembang.
Mungkin pemerintah pusat memiliki banyak alasan yang baik dalam keengganannya berbagi akses pajak dengan pemerintah daerah. Salah satunya adalah ketakutan akan hilangnya kendali atas indikator makroekonomi. Keinginan untuk mengendalikan pembangunan infrastruktur kunci juga menjadi faktor alasan yang lain. Desentralisasi fiskal akan mengalihkan sumber daya dari tingkat belanja modal yang tinggi di pemerintah pusat ke pemerintah daerah yang lebih banyak melakukan belanja barang dan layanan saja.
Pajak Apa yang Baik untuk Pemerintah Daerah Pungut?
Siapa yang harus memungut pajak apa, dan seberapa efektif mereka melakukannya, merupakan isu utama di banyak negara. Pemberian kewenangan pemajakan yang tepat dalam sebuah struktur pemerintahan yang terdiri dari berbagai tingkatan, belum jelas secara prinsip, sekaligus kerap kontroversial dalam praktiknya. Permasalahan fundamentalnya ada dua: (1) pemerintah pusat lebih mampu mengumpulkan pajak dibandingkan pemerintah daerah; dan (2) potensi basis pajak daerah sangat bervariasi antara satu daerah dengan daerah lainnya. Permasalahan pertama memunculkan ketidakseimbangan vertikal, sementara permasalahan kedua menimbulkan ketidakseimbangan horisontal.
Pajak daerah didefinisikan sebagai pajak yang memenuhi enam kondisi: (1) pemerintah daerah dapat menentukan mana yang akan dipungut pajak, mana yang tidak; (2) pemerintah daerah dapat menentukan basis pajak secara tepat; (3) pemerintah daerah dapat memutuskan tingkat tarif pajaknya; (4) dalam hal pajak langsung, pemerintah daerah dapat memungut kepada wajib pajak manapun; (5) pemerintah daerah mengadministrasikan pajak tersebut; dan (6) pemerintah daerah memperoleh semua pendapatan yang mereka kumpulkan. Pada praktiknya, pajak daerah yang diterapkan di berbagai negara berkembang hanya memenuhi salah satu atau dua karakteristik tersebut.
Empat prinsip dasar dalam menetapkan kewenangan pemungutan penerimaan bagi pemerintah daerah meliputi: (a) pajak daerah sebaiknya tidak terlalu mendistorsi alokasi sumber daya; (b) pemerintahan di setiap level sebisa mungkin bertanggung jawab atas pembiayaan belanja yang berada dalam koridor tanggung jawab politiknya; (c) idealnya, pendapatan asli daerah harus mencukupi semua kebutuhan belanja daerah tersebut, khususnya belanja yang berdampak langsung kepada penduduk lokal; dan (d) pajak daerah sebaiknya hanya menjadi beban penduduk daerah tersebut, dalam konteks penerimaan manfaat dari layanan daerah yang diterima. Kriteria dalam prinsip pertama, yakni nondistorsi, yang paling jamak dikemukakan oleh para ahli. Demikian juga kriteria kedua, yakni terkait akuntabilitas. Kriteria ketiga berfokus pada pemecahan masalah ketidakseimbangan vertikal. Sementara kriteria keempat, selain untuk mengurangi distorsi dan untuk memperkuat akuntabilitas, hal ini terkait juga dengan peran redistribusi pendapatan.
Persyaratan pajak daerah yang baik: (a) basis pajaknya relatif yang tidak berpindah, sehingga memungkinkan pemerintah daerah untuk menerapkan berbagai tingkat tarif tanpa harus kehilangan basis pajaknya; (b) hasil pajak daerah harus mampu memenuhi kebutuhan daerah dan memadai sepanjang waktu; (c) hasil pajak daerah sebaiknya relatif stabil dan dapat diprediksi; (d) sebisa mungkin tidak terlalu banyak membebani mereka yang bukan penduduk daerah itu; (e) basis pajak harus jelas, untuk memastikan akuntabilitas; (f) pajak daerah harus dipersepsikan adil oleh wajib pajaknya; (g) pajak daerah harus mudah diadministrasikan agar efisien dan efektif.
Pajak daerah yang baik harus memenuhi dua kriteria. Pertama, pajak daerah harus mampu memberikan penerimaan yang cukup agar daerah mampu otonom secara fiskal. Kedua, pajak daerah harus mampu memaksakan daerah untuk bertanggung jawab secara fiskal. Kriteria terakhir dapat dicapai melalui pemberian kewenangan kepada daerah untuk dapat menetapkan sendiri tarif pajaknya. Prinsipnya adalah ketika pajak dengan manfaat dari belanja pemerintah berkorelasi positif sedekat mungkin.
Beberapa jenis pajak daerah:
- Pajak bumi dan bangunan (pajak atas properti)
Meski banyak negara berkembang yang menggantungkan pada PBB di daerahnya, proporsi penerimaan yang dihasilkan tidaklah signifikan dan belum mampu untuk mencukupi kebutuhan belanja daerah seluruhnya. PBB di daeah hendaknya memenuhi kriteria: mandiri dalam penentuan tarif; basis pajak harus dipelihara dengan baik; tersedia insentif keuangan secara langsung bagi daerah apabila sistemnya tetap terpusat; perhatian terhadap reformasi transfer PBB; dan reformasi terkait prosedur untuk menciptakan efisiensi.
- Cukai
Cukai merupakan pajak yang potensial untuk diterapkan pada skala regional, bukan lokal. Lebih cocok untuk skala provinsi ketimbang kota/kabupaten. Cukai regional, jika diaplikasikan berdasarkan tujuannya (penduduk), seharusnya tidak akan menimbulkan distorsi.
- Pajak penghasilan pribadi
Personal Income Taxes merupakan salah satu pilihan yang baik untuk diterapkan jika pemerintah daerah menginginkan lebih banyak lagi pendapat asli daerahnya, baik dalam rangka membiayai belanja yang lebih besar, maupun dalam rangka menopang kemandirian fiskalnya.
- Pajak atas gaji
Payroll Taxes, di sini dibedakan dengan Personal Income Taxes (Payroll Taxes berbasis perusahaan, sementara Personal Income Taxes berbasis individunya), merupakan pajak daerah yang dapat diterapkan pada skala regional. Kelebihannya adalah pajak atas gaji ini mudah diadministrasikan, dan relatif produktif pada tingkat tarif yang relatif rendah. Kekurangannya adalah pajak atas gaji dapat menjadi penghalang dalam dunia kerja modern, sekaligus mendorong perusahaan untuk mengganti modal tenaga kerjanya. Basis pajak atas gaji ini, sudah jamak di banyak negara, terlalu dieksploitasi untuk kepentingan pembiayaan sistem keamanan sosial pusat.
- Pajak konsumsi
Pajak daerah dipilih karena alasan ekonomi sekaligus kemudahan administrasinya, khususnya yang memiliki basis pajak yang luas serta memiliki elastisitas yang wajar. Itulah yang mendorong adanya pajak atas penjualan secara umum. Pada praktiknya, umumnya PPN dipungut oleh pusat, sementara daerah memungut pajak penjualan retail. Ketika PPN dipungut juga oleh daerah, dapat menimbulkan masalah, khususnya pada kondisi penjualan lintas daerah.
- Pajak atas bisnis
Pajak bisnis disukai sebagai bentuk pajak daerah yang diimplementasikan karena mampu menghasilkan penerimaan yang substansial sekaligus lebih elastis, misalnya, dari pajak bumi dan bangunan. Pajak bisnis yang baik dipungut: atas pendapatan, bukan konsumsi; atas produksi alih-alih konsumsi; serta berdasarkan laporan tahunan ketimbang berdasarkan transaksi.
Tulisan ini disarikan dari Subnational Taxes in Developing Countries: The Way Forward Own-Source: yang ditulis oleh Roy Bahl dan Richard Bird. Tulisan Bahl dan Bird merupakan studi atas pajak daerah di negara-negara berkembang, baik pada tingkat lokal maupun regional. Tulisan ini menyimpulkan bahwa kekuatan pemajakan (taxing power) merupakan kapasitas yang dibutuhkan oleh pemerintahan daerah di negara-negara berkembang. Kapasitas yang perlu ditingkatkan di masa yang akan datang.
Ilustrasi: pajak.com
